• 1

    Je potřeba zásadně zrychlit a zjednodušit schvalovací procesy, jinak paralýza stavebního rozvoje povede k úpadku celé země. Například vyřízení stavebního povolení pro bytový dům by nemělo trvat déle než dva roky

Česká republika má jedny z nejdelších a nejkomplikovanějších schvalovacích procesů nejen v EU, ale na celém světě. Podle žebříčku Světové banky jsme až na nelichotivém 127. místě za mnoha rozvojovými zeměmi. Například doba vyřízení stavebního povolení pro běžný bytový dům v Praze se v posledních letech prodloužila v průměru až na neuvěřitelných 10 let! Kdo chce stavět, musí si sám vyřídit zhruba 50 razítek od různých institucí, a na vyjádření těchto dotčených orgánů se bohužel musí běžně čekat i více než rok, protože tyto instituce často vůbec nerespektují určené lhůty. Stanovené termíny také v mnoha případech nedodržují ani stavební úřady. Velká zdržení staveb způsobují také často zjevně jen účelová a obstrukční odvolání nejen sousedů, ale zejména různých aktivistů. Cílem musí být celé řízení tak zrychlit a zjednodušit, aby celý proces legalizace stavby od začátku až do vydání stavebního povolení i s vyřešením odvolání nepřesáhl například u bytového domu 2 roky.

Z dlouhodobějšího hlediska je potřebná celková rekodifikace veřejného stavebního práva, to je však otázkou několika let. Do té doby je potřeba alespoň dílčím způsobem novelizovat stávající stavební zákon a další související právní předpisy s cílem urychlit a zjednodušit stavební proces. Nezbytné je nastavení jasných a dlouhodobě platných pravidel pro výstavbu. Jedná se o celý komplex nutných změn. Klíčové je třeba zásadním způsobem omezit počet dotčených orgánů, které se vyjadřují ke stavebnímu záměru. Dokumentace pro umisťování a povolování staveb musí být podstatně zjednodušena. Je třeba všude stanovit a pod sankcí striktně dodržovat lhůty pro rozhodování všech úřadů a institucí. Nová právní úprava musí stát na principu „úřady obíhá žádost, ne stavebník“ a celý proces musí být plně digitalizován. Cílem je jedno povolovací řízení a jeden přezkum. Musí dojít také k odstranění tzv. systémové podjatosti a možnosti politických tlaků oddělením státní správy a samosprávy atd.

Svítáním na lepší časy je určitě současná iniciativa ministerstva pro místní rozvoj, které připravuje skutečně progresivní změnu stavebního práva. Ta má za cíl jedno podání, s jednou dokumentací u jednoho úřadu, který obstará všechna závazná stanoviska. Výsledkem by mělo být jedno rozhodnutí – to znamená jedno kulaté razítko. To by byl skutečně zásadní krok kupředu! Velmi však záleží na tom, jak tento proces bude postupovat, a kdy nebo jestli vůbec dojde k jeho schválení!

Názory expertů

Jiří Plos

právník a kunsthistorik

Naprosto zásadním problémem stávajícího českého práva je, že hledí na stavebníka jako na zločince. Principiálně říká: Chcete investovat, jste lotr!

Josef Pleskot

architekt

V zákoně by měl být zakódovaný entuziasmus, aby se stavělo, budovalo. Duch zákona totiž může být buď pozitivní, nebo negativní. Otevřené dveře, aby se při splnění jasně daných podmínek snadno stavělo, nenacházím.

Renáta Pintová Králová

expertka na stavební právo

Nejdůležitější je, aby byl zákon jasný a neumožňoval různé výklady postavené jen na hrátkách se slovy.

Dušan Kunovský

šéf Central Group

Povolovací proces se musí zjednodušit a zrychlit. Veřejná správa má investorům garantovat to, na co mají právní nárok – aby schvalovací procesy pro novou výstavbu netrvaly často až neuvěřitelných 10 let.

Vize v detailu: Kudy vede cesta do Evropy?

Pokud si chce dát laik tu práci a pochopit, proč u nás trvá vybudovat dálnici v průměru 13 let a bytový dům přes 10 let, měl by si nejprve projít cestu, která čeká každého stavebníka. Trochu to totiž připomíná pohádku o slepičce a kohoutkovi. Teprve v tomto světle se ale ukáže, co vše je potřeba změnit. A je toho opravdu hodně.

Jen počet zákonů a podzákonných předpisů upravující umístění a povolení stavby přesahuje šest desítek. Aby se ale Česká republika vymanila z umístění mezi rozvojovými zeměmi co do délky povolovacího procesu, je třeba udělat mnoho změn.

Sdružení pro architekturu a rozvoj nyní přináší 10 vizí a konkrétní kroky, jak toho dosáhnout. Současně právě nyní Ministerstvo pro místní rozvoj tvoří komplet nový stavební zákon. Řada odborných subjektů včetně Sdružení pro architekturu a rozvoj se tak právě nyní pokouší přispět k tomu, aby tentokrát byla výsledkem opravdu norma, která celý proces zjednoduší. Z návrhů a stanovisek například České komory architektů (1), Sdružení pro zahraniční investice (2), nebo Komuniké k problémům stavebního práva a jejich možným řešením (3), je zřejmé, že se ve většině věcí shodují. A z Tezí stavebního zákona (4) se zdá, že tentokrát do značné míry souzní i se samotným tvůrcem zákona – ministerstvem pro místní rozvoj. Za materiál Rekodifikace veřejného stavebního práva, Informace o hlavních směrech a cílech rekodifikace (5), který dopracoval teze a který prošel na začátku září vládou, sklidilo ministerstvo od odborné veřejnosti právem pochvalu. Otázkou ovšem zůstává, ostatně jako vždy, co se podaří skutečně prosadit.

Stavitel filatelistou

Na úplném začátku stojí architekt a projektant – ti, podle představy investora, v limitech zákonů, vyhlášek, technických norem a podle předběžných stanovisek vlastníků sítí, připraví projektovou dokumentaci. S tou investor začne obcházet ochránce veřejných zájmů - dotčené orgány (tzv. DOS). Každý z nich – a je jich téměř 50, např. hygienici, památkáři, hasiči, atd. – musí vystavit vyjádření, zda je jimi chráněný zájem stavebním záměrem dotčen či nikoliv. Může ovšem také vznést požadavky a podle nich pak investor projekt upravuje. Často si ale požadavky DOSů navzájem odporují, a to bývá pro stavebníka, který se musí s každým dohodnout, teprve výzva.

Až po jejím zdolání vstupuje na scénu stavební úřad. Ten vydává územní rozhodnutí, což bývá takřka právní elaborát o desítkách stránek, přitom ještě před deseti lety stačily stránky tři. Velmi často někdo územní rozhodnutí napadne a jeho přezkum zabere většinou minimálně další rok. Brzdou jsou tady především orgány přezkoumávající závazná stanoviska DOSů. Ty nemají zákonem pevně dané lhůty. Měsíce, i rok, tak nejsou úplnou výjimkou.

Ani pokud je odvolání nakonec zamítnuto, nemá investor vyhráno. Jestliže odpůrce záměru podá ještě žalobu k soudu, čeká se další dva roky. Když se tím vším stavebník prokouše, může se posunout do další fáze stavebního řízení. V žádosti o stavební povolení je už ale projektová dokumentace podstatně detailnější. Přesto, že předmětem tohoto řízení by již měly být ryze technické záležitosti, znovu se projednávají často stejné námitky účastníků řízení, které vznesli už v územním řízení. A opět se čeká další měsíce, či spíše roky, jak dopadne odvolání a případně soudní přezkum.

Právník, kunsthistorik a člen Sdružení pro architekturu a rozvoj (SAR) Jiří Plos označuje současnou právní praxi za naprosto zoufalou. Jak by to tedy mělo správně vypadat?

Svéprávný stavební úřad

Stavební úřad má určit, které orgány budou dotčeny podle typu stavby, ne dát stavebníkovi sjetinu všech dotčených orgánů a mezi ně ještě zamíchat vlastníky sítí. Jejich stanoviska by potom neměl získávat investor, nýbrž by si je měl obstarat samotný stavební úřad. Ten je přece tím, kdo má závazná stanoviska posoudit, a když zjistí rozpory, má je vypořádat. Je to jeho kompetence i povinnost. „Když dnes vydává závazné stanovisko hygienik, napíše cokoliv, o čem je přesvědčen, že je pro ochranu veřejného zájmu nezbytné. A je mu úplně jedno, co napíše dopravák, a tomu je úplně jedno, co napíše hasič, a jemu zase, co napíše památkář. Nikterak nejsou nuceni zamýšlet se nad smyslem a účelem řízení, jednat o podmínkách prosazení veřejného zájmu a korigovat ho s ohledem na jiné, kolizní zájmy,“ vysvětlil Plos.

Dotčených orgánů je dnes příliš mnoho a není důvod jejich počet nesnížit. Mezi vyjádření (nikoli stanoviska, či dokonce rozhodnutí!) má patřit pouze ochrana veřejného zdraví (hygiena), hasiči, památkáři (pokud je stavba pod dohledem), ochrana životního prostředí, infrastruktura a obec. V dnešním systému vlastně rozhodují dotčené orgány, které v průběhu projednáván dodatečně vznášejí značné požadavky na stavby, ty by ovšem měly být dány ideálně předem. Úředníci by si pak měli sednout k jednomu stolu pod taktovkou stavebního úřadu a navzájem se dohodnout.

Problém je, že zákony ne vždy přesně definují veřejný zájem, který má orgán chránit, resp. jaká přesně role daného orgánu v jeho ochraně. DOSy jsou tak často velmi kreativní, veřejný zájem chrání kladením rozličných podmínek, které jsou velmi často v rozporu s podmínkami jiného DOSu, nicméně protože jsou jejich stanoviska i pro stavební úřad závazná, nastává patová situace, jejíž řešení ve výsledku dopadá na stavebníka, protože on jediný je nositelem zájmu něco vybudovat, postavit.

Jak na zákon

Co by tedy nemělo v novém zákonu, který připravuje ministerstvo pro místní rozvoj chybět? Stavební úřad by měl být v novém kodexu opět tím, kdo má nad povolovacím řízení kontrolu, rozhoduje, koordinuje, vypořádává, ne archivářem nebo lépe placeným pošťákem jako dnes. Obíhat by měla žádost, ne stavebník. Je třeba zredukovat ohromný počet dotčených orgánů a zavést lhůty, během nichž musí vydat stanoviska nebo vyjádření, jinak se bude mít za to, že jsou kladná. Řízení by mělo být pouze jedno s jedním možným odvoláním.

Podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu by pak měla být mnohem jednodušší dokumentace než dnes. Technické detaily, které jsou u nás řešeny v dokumentaci pro stavební povolení, ve světě obvykle řeší autorizované osoby, které mají s investorem soukromo – právní vztah. V povolení stavby by se úřadům odevzdávaly pouze ty části, které mají přímý vliv na okolí (např. hluková zátěž, exhalace, spotřeba energie apod.) Z moci úřední by se tedy měly projednávat pouze tyto zásadní prvky řešení stavby, nikoli prováděcí detaily.

Ani sebepreciznější paragrafy ale nic moc nezmění, pokud česká legislativa nepřestane hledět na investora jako na zločince, který musí zdlouhavě prokazovat, že zločincem není, stavební úřady nezačnou sebevědomě rozhodovat a soudy nepřestanou stavět formalismus nad selský rozum. Jeden příklad za všechny uvedla expertka na stavební právo Renáta Pintová Králová, která nedávno studovala rozsudek soudu, jež zrušil územní rozhodnutí u stavby, která už je zkolaudovaná, lidé v ní bydlí, protože byla v dokumentaci nedostatečně řešena staveništní doprava.

Učebnicový příklad důsledků současné přeregulovanosti zákonů pak nabízí Jiří Plos, který jej už roky přednáší studentům architektury na ČVÚT. „Co udělá normální člověk v normální otevřené společnosti, když zjistí, že na místě stavby se vyskytuje nějaký zvlášť chráněný druh rostliny nebo živočicha, třeba mravenec, který tam vybudoval své mraveniště? No, zeptá se nějakého odborníka, co s tím má udělat, aby ho nezničil. Odborník mu řekne, jak vypadá mraveniště pod zemí, kam a jak má s bagrem zajet, do jaké hloubky zabrat, aby ho nepoškodil, jak ho vyjmout a odvézt jinam na místo, které podle jeho pokynů předem připravil. Vše by bylo řešitelné během jednoho dne – nebo třeba týdne. U nás se zahájí řízení o biologickém posouzení a hodnocení výskytu zvláště chráněného druhu živočicha, zahájí se řízení o udělení výjimky z této ochrany. Řízení trvá 6 až 8 měsíců a výsledkem na jeho konci je, že na místo stavby přijde profesionál, řekne, jak má být mraveniště podebráno bagrem a jak má být odvezeno a uloženo jinam (mimochodem – případ, který jsem řešil). Co tudíž udělá stavebník, když na svém staveništi zjistí, že se tam vyskytuje mravenec a když ví, jakou obtíž si tím způsobí? Rozhlédne se, jestli ho nikdo neviděl, a rozjezdí ho tím bagrem tak, aby nikdy nikdo nepřišel na to, že tam nějaký mravenec byl. Stavební zákon tomuhle přístupu svým podezíráním (a není sám, viz památkový zákon nebo zákon o ochraně přírody a krajiny) bohužel vychází vstříc.“

Fikce souhlasu

Pojďme se ale přece jen zastavit u jednoho z podstatných návrhů, který by mohly celý popsaný proces výrazně urychlit, podrobněji a prakticky. A tím je fikce souhlasu. Poslanci už schválili takovou změnu v zákonech, které mají zrychlit výstavbu klíčové infrastruktury především v dopravě nebo v energetice. Novela obsahuje také tzv. fikci souhlasu, která znamená, že pokud úřad v rámci povolování těchto staveb nevydá závazné stanovisko do 60 dnů, bude se mít za to, že nemá námitek. To má donutit úřady, aby svá stanoviska vydávaly včas, ne v řádu několika měsíců, a povolování potřebných silnic a dálnic netrvalo i 13 let.

Sdružení pro architekturu a rozvoj (SAR) poslaneckou iniciativu vítá, je ale toho názoru, že „komfort“ dodržování lhůt a správního řádu by neměl platit pouze pro autostrády, nýbrž pro všechny stavby. Je skvělé, že má občan výhled jízdy po dálnicích, ještě lepší by ale bylo, kdyby měl v budoucnu zároveň i kde bydlet. Ono totiž netrvá roky jen povolování složitých staveb veřejného zájmu, ale i obyčejného bytového domu – v Praze zabere i více než deset let.

Zdlouhavé povolovací procesy jsou jednou z hlavních příčin toho, co už je v metropoli běžně nazýváno bytovou krizí. Stavební úřady povolily v celé Praze za první polovinu roku jen 1147 bytů (i podle města by jich mělo být povolováno šest tisíc za rok, my si myslíme že osm až deset tisíc) a cena jednoho metru nového bytu se hlavně kvůli jejich nedostatku šplhá ke sto tisícům. V povolovacích procesech je přitom uvězněno kolem 90 tisíc bytů.

Rok mnohdy nestačí

Dodržování zákonných lhůt pro vydání stanovisek nebo vyjádření by mělo být samozřejmé, a tam, kde nejsou lhůty zákonem pevně stanoveny (brzdou jsou především orgány přezkoumávající závazná stanoviska dotčených orgánů státní správy), by podle právníka, kunsthistorika a člena SAR Jiřího Plose mělo platit ustanovení správního řádu „bez zbytečného odkladu“.

Ani s velkou dávkou fantazie tak nelze nazvat například praxi ministerstva zdravotnictví, které se zdá být rekordmanem – na přezkoumání závazného stanoviska hygieniků mu často nestačí ani rok. Je otázkou, proč to resortu trvá tak dlouho, když například ministerstvo životního prostředí nebo kultury většinou zvládnou přezkum za měsíc, maximálně dva. Ovšem i jiné organizace, bez jejichž vyjádření nemůže být rozhodnutí vydáno, které lhůty stanoveny mají, je překračují flagrantně. Typicky pražská Technická správa komunikací potřebuje pro vydání stanoviska několik měsíců.

Problémem je nejen dodržování lhůt, ale i, jak už bylo řečeno, samotný počet dotčených orgánů, jejichž razítko musí stavebník bezpodmínečně získat. Bývá jich až pět desítek. Stačit by měla jen jedna desítka.

Polská meta

Na závěr už snad nezbývá než znovu připomenout, že už samotným součtem správních lhůt se Česká republika umístila v délce a komplikovanosti stavebních řízení na neradostném 127. místě na světě v žebříčku Světové banky (6). Měli bychom mít ambice vyškrábat se po bok našich sousedů, jako je Německo (24. příčka žebříčku) nebo alespoň Polsko (41. místo). „Procesní postupy lze inovovat celou řadou nástrojů. Jedním z nich je fikce souhlasu, i když Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře přiklonil k tomu, že by neměla být konstruována fikce souhlasu, ale možnost rozhodnout bez (závazného) stanoviska. Jiným nástrojem je jednoinstančnost rozhodnutí bez možnosti odvolání, což by například přicházelo v úvahu, když je záměr cele v souladu s územním plánem a zvláštními předpisy. Dalším nástrojem je jednoznačná úprava odvolacího řízení, zúžení možnosti zrušit rozhodnutí a vrátit věc k novému řízení. Naopak: standardem by mělo být konečné rozhodnutí odvolacího orgánu,“ nastínil další možnosti Jiří Plos.

Top