• 2

    Je nutné nastavit fungování úřadů ve prospěch nové výstavby. Úřady musí být personálně a odborně posíleny, plně digitalizovány, musí mít jasně stanovené lhůty, nebýt pod politickým tlakem, mít jasný výklad legislativy a rozhodovat jednotně a předvídatelně

Rozhodování se na každém z 22 pražských stavebních úřadů zcela zásadně liší podle personálního a odborného obsazení úřadu a často také podle aktuálního politického naladění místní radnice. Stavební proces je tak pro investory absolutně nepředvídatelný. Stavební úřady musí být personálně a odborně posíleny, plně digitalizovány a manažersky vedeny tak, aby striktně dodržovaly stanovené lhůty. V případě nedodržení termínu by pak měla platit fikce souhlasu, případně by se měla věc tomuto úřadu automaticky odebrat a rozhodl by nadřízený orgán. Úřady musí rozhodovat podle jednotné metodiky a zcela nezávisle na aktuální politické situaci. Proto je potřeba na poli povolování staveb oddělit státní správu od samosprávy.

Nadřízené úřady musí poskytnout svým podřízeným úřadům jasný výklad legislativy. To lidem na úřadech umožní nebát se rozhodnout a povede to rovněž ke sjednocení rozhodování správních soudů. U soudního přezkumu napadených rozhodnutí stavebních úřadů by pak měli asistovat odborníci na stavební právo z praxe. Stavební rozvoj musí být jednou z priorit vládní politiky. Tomu by pomohlo zřízení jednoho silného „Ministerstva stavebnictví a investic“ nebo silného úřadu podřízeného premiérovi koordinujícího stávajících 6 ministerstev, která o nové výstavbě rozhodují.

Názory expertů

Renata Pintová Králová

expertka na stavební právo a členka České společnosti pro stavební právo

Rychlost rozhodování je závislá na míře jistoty. Ve chvíli, kdy se sjednotí výklad u právních předpisů, které dnes existují, úřednicí se přestanou bát rozhodovat.

Pavel Nasadil

architekt působící v Česku a v Anglii

V Anglii nikdy netrvá získat stavební povolení roky. Je to dané tím, že tam jsou stanovená pravidla, lhůty a obecně větší zodpovědnost úředníků než u nás. Nikdo si nedovolí zbytečně věci protahovat. Všechny procesy běží veřejně a transparentně.

Dušan Kunovský

šéf Central Group

Problém tzv. systémové podjatosti názorně ukazuje, do jakých absurdit u nás došlo povolování staveb. Měly by být tedy povolovány pražské stavby v Brně?

Pavel Štěpán

projektant

Já stále cítím největší problém stavebnictví v tom, že povolování staveb je nevyzpytatelné a když sem přijde zahraniční investor, nebo když si chce někdo postavit jen obyčejný dům, a najme si odborníka, ani ten mu není schopen říci, kdy a jaký bude konec toho procesu.

Vize v detailu: Nová stavební bible všechno nespasí

Je potřeba si uvědomit, že sebelepší zákon nebude fungovat, pokud jej nebudou chtít nebo umět správně aplikovat lidé nadaní kompetencemi. Stát jim k tomu ale musí vytvořit podmínky. Neměli bychom tedy rezignovat a čekat, až nám ministerstvo pro místní rozvoj konečně naservíruje novou stavební bibli a vše bude zalité sluncem. Všichni, kdo mohou zasahovat do stavebnictví, by se měli sjednotit pod jeden úřad nebo ministerstvo a stavební úřady musí být personálně a technicky tak vybaveny, aby pak mohly být za špatnou práci právem kritizovány.

Snad žádný obor průmyslu není roztříštěn pod tolik ministerstev jako stavebnictví. Dnes spadá pod ministerstvo průmyslu a obchodu, ale stavební zákon, územní plánování a povolování staveb je pod ministerstvem pro místní rozvoj. Vedle nich ale do toho mluví ministerstvo vnitra, protože má pod sebou hasiče, ministerstvo zdravotnictví, protože to má pod sebou hygienu, ministerstvo zemědělství, protože to má pod sebou vodohospodářské stavby, ministerstvo dopravy, protože to má pod sebou dopravní stavby, ministerstvo kultury, protože to má pod sebou památkáře, ministerstvo životního prostředí, protože chrání přírodu. A každý si prosazuje své zájmy. „Za úspěch pak může každý, ale za neúspěch nikdo,“ konstatuje Pavel Štěpán, projektant a člen SAR. Se zhruba sedmi procenty podílu na HDP by si zasloužilo mít stavebnictví jedno místo, odkud bude řízeno a které bude hájit jeho zájmy.

Nekoordinovanost, různé zájmy a snaha ministerstev ponechat si co největší vliv je jedním z důvodů, proč zatím všechny snahy o zjednodušení stavební legislativy vedly spíše k pravému opaku, ačkoliv každé vládní prohlášení nastupujícího kabinetu obsahuje formulku, že stavebnictví je jeho prioritou. „Stavebnictví by potřebovalo svoje vlastní ministerstvo, nebo třeba samostatný odbor pod úřadem vlády,“ říká Pavel Šťepán a opakuje tak letité volání stavebních firem a investorů.

Čekání na rekodifikaci

Nekoordinovanost a roztříštěnost na nejvyšší úrovni jsou ale jen vrcholem pyramidy problémů, jejichž důsledkem je stavební paralýza. Jejím základním článkem jsou stavební úřady, se kterými se dostane do přímého kontakt každý, kdo chce něco postavit. Některé nešvary mají dnes už povahu systémových nedostatků, které by také mělo jít zásahem do „systému“ odstranit.

Když dnes mluvíme o tom, že získat stavební povolení na cokoliv rovná se trápení na roky, a upínáme všechny naděje k nové legislativě, měli bychom si uvědomit, že ta je jen jednou „stranou mince“. „U jakéhokoliv zákona, či předpisu, je velmi důležitý jeho výklad a jeho aplikace. To je stěžejní a ve chvíli, kdy se výklad sjednotí u právních předpisů, které dnes existují, všichni úředníci, pracovníci na stavebních úřadech, se přestanou bát rozhodnout. Rychlost jejich rozhodování je závislá na míře jistoty. V situaci, kdy jim odvolací orgány nebo soudy ruší jedno rozhodnutí za druhým, jistotu přirozeně ztrácejí. A to nemluvím o tom, že za svá rozhodnutí nesou hmotnou odpovědnost,“ podotýká Renáta Pintová Králová, předsedkyně Sdružení pro architekturu a rozvoj a zároveň členka České společnosti pro stavební právo.

Metodická opora úředníka

Dokud nemáme lepší legislativu, musíme pracovat s tou, co máme, jak nejlépe to jde. Kromě toho, že jsou pražské stavební úřady personálně poddimenzované – v současnosti v metropoli chybí desítky úředníků – jejich pracovníci často nevědí, jak rozhodovat, nebo se bojí. Velká část vydaných povolení je napadena a končí u odvolacích orgánů nebo u soudů, a právě soudní řízení jsou vedle nejasné nebo nejednoznačné legislativy podle vyjádření stavebních úřadů tím největším problémem, který zdržuje povolování staveb. Pracovníci stavebních úřadů si stěžují, že rozsudky ani nestíhají část, navíc v podobné věci různé soudy rozhodují různě.

Řešením by mohl být jasný metodický výklad, který by úředníkům poskytl návod a oporu. „Podle mého názoru by v rámci Prahy mohlo pomoci vytvořit jeden velký stavební úřad. Takový tu existoval do toho roku 2003. Protože jsem tam pracovala, vím, že když se v rámci úřadu ustálil výklad zákona, vytvořil se metodický pokyn a všichni věděli, jak se má rozhodovat. Stavebníci měli jistotu, že do jakýchkoliv dveří vejdou, bude se po nich chtít to samé. Myslím si, že kdyby se sjednotil výklad na úrovni prvoinstančních orgánů, i soudy by ho mohly respektovat. Když dnes mluví každý úřad jiným jazykem, těžko se orientují,“ domnívá se Renáta Pintová Králová.

Doba od zahájení prací na projektu běžného bytového domu, přes všechny stupně povolení a odvolání, až po kolaudaci se dnes v Praze prodloužila na těžko uvěřitelných deset let. Vzhledem k tomu, že často je na vinně zdlouhavé soudní řízení končící odlišnými rozsudky ve stejných nebo obdobných věcech, mohlo by zároveň pomoci edukovat v technicky složitých věcech stavebního práva i soudce. „Jejich znalost prostě nemůže být tak obsáhlá. Zároveň si často jen těžko dokážou představit, jak funguje povolovací proces v každodenní praxi,“ vysvětluje Renáta Pintová Králová. Právě proto, aby rozhodnutí stavebních úřadů obstála před soudem, staly se z nich postupem času takřka právní elaboráty o desítkách stránek.

Soudní chvaty

Když vezmeme například v úvahu, že ani specializovaní odborníci na územní plánování nemají na územní plán po 18 letech jeho platnosti jednotný názor, těžko mu mohou rozumět soudci. A podobně je to náročné v územních nebo stavebních řízeních. Velmi často mají také soudci pocit, že se musí zastat občana proti velké firmě, která chce stavět, a on bude tou stavbou trpět, i kdyby jen dočasně. „Znám rozsudek, kde se soudce rozepisuje, jak výstavba developerů likviduje životy rezidentů,“ říká Pintová.

Podobně hovoří právník a kunsthistorik Pavel Plos: „Nedávno jsem četl rozhovor s předsedou Nejvyššího správního soudu Josefem Baxou, kterého si jinak za mnohé velmi vážím, a ten mě trochu vyděsil. On v něm povídá o tom, jak soudci jsou ti, kdo podpořili tu občanskou veřejnost proti orgánům státu, i když potom říká, že ne vždycky všem vyhoví, protože ne vždycky jsou jejich nároky oprávněné. Vůbec se nepozastavuje nad tou nerovnováhou, kterou vytvořily soudy tím, že v mnoha případech upřednostnili účastníky procesu, kteří nenesou žádné škody, žádné závazky, v podstatě jen můžou bořit. Už ten sám fakt, že i když on jim nakonec nedá za pravdu, že zdrželi proces o dva roky, nebo o pět let, přece stojí za zamyšlení.“

Některé rozsudky soudů také nesvědčí o tom, že by soudce kromě paragrafů měl na zřeteli i důsledky pro praxi, či nechali promluvit i zdravý rozum. Například ten, který nedávno zrušil územní rozhodnutí u stavby, která už je zkolaudovaná a lidé v ní bydlí, protože byla v dokumentaci nedostatečně řešena staveništní doprava. „To už mi přijde jako přepjatý právní formalismus, který nic neřeší. V jiném rozsudku zase soudce řekl, že nejkratší vzdálenost nemusí být vždycky kolmice. A tečka. Kdyby mi tohle řeklo moje dítě ve třetí třídě, dostane „zaracha“ a bude sedět u učebnice. Důsledkem ale je nejistota úředníků,“ upozorňuje Renáta Pintová. V technicky složitých věcech stavebního práva by proto mohlo pomoci, pokud by soudům asistovali experti ze stavební praxe a soudci se aktivněji podíleli na přípravě nové legislativy, protože oni jsou těmi, kdo ji nakonec bude vykládat.

Systémová paralýza

Aby toho nebylo málo, stavebnictví začala paralyzovat tzv. systémová podjatost (1). Ta vyplývá z našeho modelu přenesené státní správy, kterou vykonávají stavební úřady, jež jsou součástí samosprávy. Velmi zjednodušeně řečeno obnáší systémová podjatost riziko, že by úředník nemusel rozhodovat dostatečně nezávisle, jelikož může být pod vlivem politiků na radnici. Poukazuje na ni i Komuniké k problémům stavebního práva a jejich možným řešením (2). „Stavební úřady jsou sice státní správou, ale jejich propojení s radnicemi obcí je zřejmé. Podle zákona o obcích například starosta jmenuje tajemníka úřadu a stanoví jeho plat, přičemž tajemník úřadu je nadřízený úředníkům; rada obce jmenuje a odvolává vedoucí odborů na návrh tajemníka, a podobně,“ vysvětlila podstatu problému Renáta Pintová Králová. Pak stačí už opravdu málo – i jedna pronesená věta starosty v médiích nebo uzavřená smlouva o spolupráci mezi investorem a radnicí – a pro soud je riziko podjatosti úřadu zřejmé.

Od roku 2013, kdy Nejvyšší správní soud vydal rozsudek o systémové podjatosti, se jej naučili zneužívat odpůrci staveb, konkurenční investoři, ale i samotní úředníci, aby se zbavili komplikovaných případů. Výsledkem dosavadní nečinnosti státu je zdržení projektů, nejistota investorů, strach či alibismus úředníků, ztráta dotací nebo riziko uzavírání plánovacích smluv či smluv o spolupráci mezi developerem a obcí obecně. A mohlo by být hůř.

Absurdním koncem může být vyloučení místně příslušných stavebních úřadů z jakéhokoliv rozhodování v území, protože obce jsou prakticky vždy účastníkem řízení minimálně proto, že jsou vlastníky infrastrukturních sítí dopravních a technických,“ podotkl právník a člen Sdružení pro architekturu a rozvoj Jiří Plos. V Praze by to například vedlo k tomu, že by veškeré rozhodování muselo být delegováno na jiné stavební úřady mimo správní území hlavního města.

„Problém tzv. systémové podjatosti názorně ukazuje, do jakých absurdit u nás došlo povolování staveb. Měly by být tedy povolovány pražské stavby v Brně?,“ dokreslil nenormálnost současného stavu Dušan Kunovský, největší tuzemský rezidenční stavitel a člen SAR. Podle něho je nutné nějakým způsobem systémově vztahy investora a samosprávy definovat, jinak to povede k situacím, kdy se investoři budou právě kvůli možné systémové podjatosti obávat s obcemi uzavírat smlouvy o spolupráci, v rámci kterých se například zavazují jako součást developerského projektu vybudovat mateřskou školu.

Zapeklitou situaci by měla vyřešit novela správního řádu, která leží ve sněmovně, patrně ale z dlouhodobého hlediska fungovat nebude. Navíc je velkou otázkou, jak se k ní postaví soudy. „Z mého pohledu je to velice nesystémové řešení,“ říká Renáta Pintová Králová. Tím správným řešením by podle ní byl vznik nezávislé soustavy stavebních úřadů v čele s Nejvyšším stavebním úřadem, což naznačují i Teze stavebního zákona (3) z dílny ministerstva pro místní rozvoj. „Jasně se tímto způsobem oddělí státní správa od samosprávy. Samospráva bude mít možnost vstupovat do procesů i nadále, a to prostřednictvím jejího postavení jako účastníka územního řízení, případně jako účastníka jakéhokoliv řízení z titulu vlastnických práv,“ řekla. Pokud by byla samostatná soustava stavebních úřadů zřízena, zajistila by se tak jejich nezávislost a občan by nic nepoznal.

Papír a razítka v 21. století

A ještě jednu absurditu přidáme na závěr. Může se to zdát v době elektronické neuvěřitelné, ale na stavební úřad se chodí s šanony dokumentací v papírové podobě a ty pak úřad v této podobě archivuje. Stát přitom plánuje, že za čtyři roky budou muset probíhat všechna výběrová řízení na veřejné stavby v programu BIM včetně projektování a veškeré dokumentace. Představa, že by se vše odehrávalo elektronicky a pak se vytiskly papíry a šlo by se s nimi na stavební úřad, je trochu směšná. V realitě se to ale v podstatě děje již dnes.

„Digitalizace v povolování staveb by samozřejmě pomohla, a nemělo by být zas až tak obtížné jí uvést do praxe, v současné době je naprostá většina dokumentace vytvářena digitálně. A pokud by měl být stavební úřad tím, kdo si bude obstarávat stanoviska a vyjádření dotčených orgánů a správců síti, bylo by to pro vzájemnou komunikaci dokonce nutné,“ podotýká projektant Pavel Štěpán.

Digitalizace v povolování by mohla mít kromě zrychlení ještě jeden efekt, který popisuje architekt Pavel Nasadil praktikující v Británii. „Získat povolení v Anglii nikdy netrvá roky. Je to dané tím, že tam jsou stanovená pravidla, lhůty a obecně větší zodpovědnost úředníků než u nás. Nikdo si nedovolí zbytečně věci protahovat. Všechny procesy běží veřejně a transparentně. Jakmile zaregistrujete žádost o stavební povolení, okamžitě je ve veřejné doméně na internetu a kdokoliv má k dokumentaci přístup,“ vysvětluje. Veškerá dokumentace se tam podává elektronicky přes veřejný portál, žádný papír s razítky. Když žádost není kompletní, elektronický systém žadatele dál nepustí a nemůže ji odevzdat. Zní to jako cíl, který bychom se měli pokusit, přenést k nám. Z prezentace náměstkyně ministryně pro místní rozvoj Marcely Pavlové (4), kterou přednesla na květnové konferenci SAR, je zřejmé, že stát si problém personální a technické vybavenosti stavebních úřadů uvědomuje. Elektronizace stavebních úřadů je jedním z témat MMR. Na rozdíl od kompletní rekodifikace stavebního práva by napravit tenhle nedostatek ale nemusela být práce na roky. Zatímco například vláda vloni schválila Koncepci zavádění metody BIM (5), která má velmi zjednodušeně řečeno digitalizovat životní cyklus stavby i s harmonogramy, je ale elektronizace stavebních úřadů stále téma až nepříjemně obecné.

Top